论矿业法律责任的重构

以行政配置国有矿产为主的《矿产资源法》无法包涵以矿业社会责任为依据的第一性义务,因而不能设置相应的第二性义务。但是,将《矿产资源法》变革为《矿业管理法》或《矿业法》的阻力很大,一方面是认准了原苏联的《地下资源法》体制以后,不愿再去看世界其他国家以及苏联解体后的独联体国家都实行《矿业法》体制的事实。另一方面是利益格局固化的阻力。以行政方式配置矿产资源,避免了市场竞争而更能获利和囤积资源,而且资本与公权力的结合可以绕过市场。如果实行社会管制为主的产业市场进入特许制、合力监督制和严格责任制等,则环境不再是随意排放的垃圾场、矿工不再是为其获利的工具、矿产资源只能依价格竞争获取、设租和寻租的空间变窄。这些都将会减少既得利益者的预期收益。制度变迁是限制一些人的同时解放和扩展另一些人的权利,而社会性矿业法律责任的合理设置基本上是限制矿主一方。变革是一种收入的重新分配,当既得利益者的变革成本大于收益时,他们将会是变革的最大阻力。

而且,矿业立法也包括土地管理立法,基本上由行政部门主导,专家学者很少参与。这样,如果政府部门与既得利益集团有机会坐在一起讨论矿业立法,制度安排就有可能更加偏向强势资本一方。那么,受矿业开发环境影响的相邻方、处于有风险场所的矿工方等弱势者,就无法阻止不利于自己的制度出台,因而必然成为输家。这就是当前矿业制度落后于其他制度的原因。

但是应当有信心,如果“以人为本”、公平是生产力、民生是硬道理等价值观,真正地成为社会的主流价值观和基本制度的目标取向,那么,制度的安排必然受目标所制约。基本目标决定具体制度安排社会中谁应当有收入、谁的效率应当受到限制,这是一种客观必然。